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欧盟为何建议将排放权现货纳入金融监管体系

2019-10-28 04:45:03 来源:工人日报

  

去年年底,欧盟公布的一系列有关金融监管修订的提案引起了碳市场各方的广泛关注和热烈讨论。其中,新制定的《反市场操作指令》(MAD) ,《透明度指令》(TD) 和《金融工具市场指令II 》(MiFID II) 提案均明确规定:将把欧盟排放权交易体系(EU ETS)下的排放权现货交易纳入金融工具监管体系。这意味着未来排放权现货交易将和排放权期货、期权等衍生品交易一样被归类为金融工具,统一监管。欧盟委员会的这一举动引起了很大的争议,包括将受到影响的交易所、电力企业及行业协会均提出了反对意见,主要集中在两方面:一是碳排放权并非金融工具,二是纳入新的监管体系将会给排放企业和交易机构带来沉重的负担。

碳排放权法律属性存分歧

欧盟此举背后的动机和意图究竟是什么?首先要回到排放权的基本法律和金融属性理论基础层面。

关于碳排放权的定义,在《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》确立的碳排放权及相关交易制度下,碳排放权被统称为“京都单位”,每一吨“京都单位”都直接或间接代表着排放一吨二氧化碳当量(tCO2e)温室气体的权力,具体可分为AAU、CER和ERU三种交易标的,均代表1吨二氧化碳当量的京都单位。

而对碳排放权的法律性质,还存在分歧。

全球碳市场虽然经历了多年的高速发展,但无论是《京都议定书》碳市场机制还是EU ETS对碳排放权的法律属性都未做过多阐释。有关碳排放权的法律性质,学术界至今仍存在一定分歧。有学者主张碳排放权具备公法之上的行政许可与私法之上的私有财产权的性质,例如碳排放权的产生及功能的实现更多的需要借助公法的强制作用,所以也可定义为具备公权属性的私权;从物权的角度看国内学者一般认为碳排放权应属于物权概念下的用益物权范畴,即以物的使用、收益为目的,具有独立性的他物权,其标的物主要是不动产;但也有观点认为碳排放权因不具备占有和排他性等原因尚不构成用益物权,应视为准物权。

笔者认为,关于排放权法律属性最终的落实仍有赖于全球气候变化谈判的进展和最终博弈结果,而在此之前,碳排放权法律性质上的分歧和定位的模糊性在未来仍将持续,各国根据各自的法律体系以及对碳交易机制发展的不同阶段来制定相关法规,甚至对这一问题选择回避。

排放权是商品还是金融工具?

在制度层面上,目前欧盟内部各个国家对碳排放权的归类仍不尽相同,例如罗马尼亚将EUA归类为金融工具,而奥地利则将排放权归类为商品,这在一定程度上造成了监管体系的混乱。这也是本次欧盟碳市场计划把碳排放权的统一纳入金融工具监管体系的原因之一。

那么碳排放权是否是金融工具呢?按照定义,金融工具是指在金融市场中可交易的金融资产,金融资产可以是现金、所有者权益的证明,或者合约规定的从另一企业收到现金或其他金融工具的权利。国际会计准则委员会第32号准则对金融工具定义如下:“一项金融工具是使一个企业形成金融资产,同时使另一个企业形成金融负债或权益工具的任何合约。”可见碳排放权仅代表排放温室气体的权力,虽与政府债券类似,都是由国家或地方政府发行,但并没有构成像债券一样的债务关系,也不构成涉及金融资产交易的任何合约,不代表任何资本或是债券。在欧盟官方公布的沟通文档中也提到:将碳排放权划分为金融工具仅仅是为了将其纳入金融市场监管体系中,而并非试图解决目前在法律性质和会计准则方面的分歧。并提出了“现货远期合约”(Spot Futures)的概念,将现货改为超短期期货合约形式的衍生品,使碳排放权现货交易名义上变为衍生品交易,但操作层面仍接近于现货。

从现有定义的角度,在实现碳排放权的货币化之前,笔者认为碳排放权既算不上金融资产,也非金融工具,而这一前提的实现尚需时日,也伴随着很大的不确定性。在全球减排协议形成之前,碳排放权的稀缺性和排他性条件尚不充分,其仅作为部分区域推行碳交易或碳税机制所覆盖企业工业生产的必需品,所以划入商品分类较为合适。

欧盟意图碳市场金融化

那么欧盟为什么要如此大费周折仍要将碳排放权现货纳入金融监管体系?欧盟在2010年公布的“关于加强欧盟碳市场监管”的沟通文档中重点提到了2009至2010年间EU ETS发生的三起事故:

增值税欺诈:2010年的一项面向全欧洲的调查发现,碳信用被广泛用作增值税欺诈工具,这种欺诈被称为“旋木欺诈”。本地公司将进口的碳信用卖给其他国内公司并收取增值税费,但这家本地公司随即注销。据透露,欧盟11个国家大约共有116起此类案件发生,已造成税收损失约50亿欧元。目前欧盟已采用反向征收机制解决增值税欺诈问题。

CER循环利用:2010年3月,欧盟某成员国将已经用于履约的CER再次在现货市场上出售,共涉及170万吨经核证的减排量(CER)。欧盟主要现货交易所因故暂停交易,监管层迅速通过修订注册处准则以防止类似事件再次发生。这一事件也反映出欧盟建立统一的碳配额注册处的必要性。

网络钓鱼(Phishing attack):2011年,黑客通过非法进入市场参与者的交易账户窃取碳排放配额,闯入这些账户而获取配额后将其迅速出售获利,总价值约为4500万欧元的碳排放配额失窃。欧盟委员会调查后认定,此事件暴露了欧盟碳交易体系的弊端,各国碳买卖注册处各自为战,缺乏统一管理,难以保证账户平安。

尽管这些事故尚不构成现行的《反市场操作指令》中规定的有关内幕交易和市场操纵的行为,但却反映出欧盟加强碳市场监管的必要性。

对于监管体系欧盟实际上有三种选择:能源商品监管体系即《能源市场诚信与透明度规则》(REMIT) ,金融工具监管体系即MAD和MiFID,或者是单独定制一套监管体系。考虑到碳排放权所需的监管措施已经基本囊括在能源商品和金融工具监管体系中,且目前现货交易净占碳市场10%左右的份额,因此并无必要。

因此,在操作层面上,能源商品或是金融工具监管体系对于碳排放权现货来说都是可行的,尽管二者都存在一些操作层面的问题,例如部分规则需要特别定制或者豁免等。例如,专为能源商品市场定制,存在诸多特定条款不适合碳市场,而碳排放权不仅仅涵盖能源行业;例如严格意义上,碳排放权并不是一种金融工具。

那么,欧盟为什么选择后者?从欧盟此次的做法和较早前推出的国际航空碳税法案来看,对碳排放权交易的规划远非商品那么简单,其背后是欧盟将碳市场金融化的意图。

从近期欧盟的一些学者提出的碳中央银行的概念中也可以看出类似的思路,而现在将碳排放权纳入金融监管体系也许可看作碳市场金融化的第一步。因此,把碳排放权现货纳入金融工具监管体系更多是一种实用主义的考虑,也可看作是向碳货币体系过渡的开始,而碳中央银行(或类似机构)则可能是接下来的方向,我们将拭目以待。

(责任编辑:篁敞)
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